Alberto Bayardo Pérez Arce
El acceso a la información pública es un recurso muy importante para el control democrático del ejercicio del poder político, de ahí que en el caso mexicano, dada su configuración institucional, tenga un valor estratégico muy alto la designación de quienes tienen la titularidad de los órganos encargados de garantizar el derecho de acceso a la información (DAI), debido a que pueden o no ejercer con diligencia sus atribuciones y de esa manera facilitar, o impedir en los hechos, que el público acceda a la información de su interés.
Debido a lo anterior, dado que cuando pueden las élites de gobierno prefieren realizar su labor tras una “ventana polarizada” que maximice la opacidad de sus acciones al mismo tiempo que se minimiza la privacidad de los ciudadanos (Holmes, 2007, p. 14), es claro que los actores políticos siempre tendrán la tentación de intervenir indebidamente en la designación de los titulares de los órganos garantes del DAI, con la finalidad de asegurar que recaiga en alguien que opere a favor de los funcionarios públicos, y de manera directa e indirecta niegue el acceso a la información. Cuando esos actores logran imponer en uno de estos órganos a una persona que vele por sus intereses particulares, en contra del interés público, se dice que lograron “capturarlo”.
En el caso de Jalisco, el órgano garante del DAI es el Instituto de Transparencia, Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Jalisco (ITEI), cuyo órgano de gobierno, el pleno, está constituido por tres personas con el cargo de comisionada(o)s, y es presidido por una de ellas. Sus integrantes, conforme a la ley[1], deben renovarse de manera escalonada cada cinco años, esto con el objetivo de conservar el aprendizaje organizacional.
El ITEI cuenta además con un Consejo Consultivo (CC), integrado por representantes de los sectores empresarial, académico y de la sociedad civil, cuya finalidad es proponer, analizar y opinar en materia de transparencia y acceso a la información, tanto al Poder Legislativo de Jalisco, como al propio ITEI, y que, asimismo, tiene la función fundamental de gestionar la aplicación de un examen a quienes aspiran a ocupar un puesto dentro del pleno del órgano de gobierno del ITEI, como parte del proceso de designación. Y es fundamental debido a que, por ley, solo son elegibles quienes acrediten una calificación mínima de 80 puntos sobre 100 en ese examen.
Es importante comentar que tanto la existencia del CC, como el que tenga la atribución de gestionar la realización del examen de conocimientos antes mencionado, son una innovación democrática, incorporada en la ley debido al impulso de las organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia en el estado, principalmente la Asociación Mexicana de Derecho a la Información capítulo Jalisco (Amedi Jalisco), y Ciudadanos por Municipios Transparentes (Cimtra) Jalisco, así como por integrantes de la academia.
Es dado suponer que esa innovación tiene la intención de limitar el control de los actores políticos sobre el proceso de designación de quienes integran el pleno del ITEI y de esa manera favorecer que ocupen esos puestos personas con suficiente capacidad e idoneidad para evitar su captura.
Ahora bien, en el periodo que nos ocupa, 2022, pudimos atestiguar el intento de capturar al ITEI, proceso que quedó interrumpido, y hasta el momento de redactar estas líneas todavía no se había resuelto si el intento prosperaría o sería detenido por los actores ciudadanos involucrados.
Para comprender mejor lo que ocurrió, abordaremos este proceso en dos etapas: en la primera describiremos el accidentado cierre de la gestión de Cynthia Cantero como presidenta del ITEI, y en la segunda el proceso de elección de la nueva consejera presidenta.
El accidentado cierre de la presidencia de Cynthia Cantero
Contexto previo
Cynthia Cantero Pacheco fue la primera mujer designada como presidenta del pleno del ITEI en 2013, y al vencer su nombramiento, en 2017, se postuló para un segundo periodo, en igualdad de circunstancias que el resto de quienes aspiraban a ocupar ese puesto. Como resultado, fue designada como comisionada presidenta por un segundo periodo de cinco años, mientras que Natalia Mendoza Servín fue nombrada como suplente por el mismo periodo (Congreso del Estado de Jalisco, 2017), el cual terminaría a mediados de 2022.
Durante su segundo periodo al frente del ITEI, Cynthia Cantero tomó un gran protagonismo público en los temas relacionados con la transparencia y el acceso a la información, los procesos de gobierno abierto, así como en lo relativo al control de la corrupción, dado que, por ley, formaba parte del Comité Coordinador del Sistema Estatal Anticorrupción de Jalisco.
Sin embargo, de manera imprevista, a finales de 2021, a poco más de medio año para que venciera su nombramiento, decidió postularse como aspirante para ocupar la titularidad de la Contraloría Ciudadana del Ayuntamiento de Guadalajara. Cantero obtuvo este nuevo puesto. Este movimiento provocó una crisis en el itei, y sirvió de pretexto para que hubiera injerencias indebidas del Congreso del Estado de Jalisco en su operación.
Proceso
Desde noviembre y principios de diciembre de 2021 había rumores de que Cynthia Cantero podría dejar el ITEI para hacerse cargo de la Contraloría Ciudadana de Guadalajara, a invitación de su alcalde, Pablo Lemus (Cabañas, 2021a, 2021b). Los rumores se confirmaron cuando Cantero se postuló, en una convocatoria exclusiva para mujeres, y obtuvo el puesto con 16 de 19 votos posibles (Pérez Vega, 2021).
A partir de ahí trascendió que Cantero solicitó una licencia por 60 días, a partir del 31 de diciembre, plazo en el que presentaría su renuncia al Congreso del Estado de Jalisco, para que se llamara a su suplente, Natalia Mendoza, quien debería presidir el ITEI hasta junio de 2022, cuando se vencería su nombramiento, y debía haberse designado a la nueva comisionada presidenta (Alonso, 2021). Se anticipaba que la presidencia recaería provisionalmente en el Comisionado Salvador Romero, siguiente en el orden alfabético por las iniciales de su apellido, hasta que el congreso le tomara protesta a Mendoza, quien entonces pasaría a ser la presidenta.
Estrategia
Efectivamente, al inicio de 2022 el comisionado Romero asumió la presidencia del ITEI, sin embargo, con el pretexto de que había diputados enfermos de covid (Pérez, 2022b), el Congreso del Estado de Jalisco demoró casi un mes en tomar protesta a Natalia Mendoza, la suplente de Cantero, y esto después de recibir la presión de la sociedad civil (Rodríguez, 2022a), lo que dio oportunidad a que hubiera despidos y cambios en el personal adscrito al ITEI, de modo que se desplazó de los puestos estratégicos, como la Secretaría Ejecutiva, a personas ligadas con Cantero.
Inmediatamente, a principios de marzo, en algunos medios de comunicación se criticó el hecho de que Cantero hubiera rendido protesta como contralora ciudadana del Ayuntamiento de Guadalajara, el 18 de enero, sin que su renuncia, presentada el 25 de febrero, hubiera sido aceptada por el congreso (Equipo Editorial, 2022a; Quadratín Jalisco, 2022; Redes Guadalajara, 2022), especialmente porque al vencerse su licencia también se vencía el interinato del comisionado Romero. Sin embargo, como bien lo planteó la propia Cantero, era responsabilidad del propio congreso atender su renuncia, ya que no se le podía obligar a continuar en un puesto que no era su voluntad conservar y proceder en consecuencia (Aguilar, 2022a), omisión que fue subsanada el 5 de marzo (Congreso del Estado de Jalisco, 2022), cuando se aceptó formalmente la renuncia de Cantero, y se nombró presidente suplente a Romero.
Esto último suscitó una controversia, ya que, como argumentaba la oposición en el Congreso, la comisionada Mendoza había recibido el nombramiento como presidenta suplente, por lo que a ella le correspondía ocupar ese puesto. Sin embargo, la mayoría de Movimiento Ciudadano (MC), Partido Acción Nacional (PAN) y Partido Revolucionario Institucional (PRI) se impuso (Aguilar, 2022b). Desde la sociedad civil hubo coincidencia con la postura de la oposición (Levario, 2022).
En general, parecía que la maniobra llevada a cabo para no reconocerle a la comisionada Mendoza el derecho a ejercer la presidencia del pleno del ITEI tendría varias motivaciones. Por un lado, tener la posibilidad de desplazar al personal ligado a Cantero, o a la Universidad de Guadalajara (Chávez, 2022), al tiempo que se le otorgaba más poder al comisionado Romero, a quien se le ubica como una cuota del pan, partido aliado a MC, mientras que la Universidad pasó de ser aliada a opositora por lo menos desde el 2020.
De hecho, a mediados de julio trascendió que los comisionados Romero y Rosas estarían a punto de hacer modificaciones al reglamento interno del ITEI, y entre los cambios previstos estaba restarle facultades a la futura presidenta (Allá en la Fuente, 2022), lo que en principio fue detenido por el Consejo (Ortiz, 2022), si bien el comisionado Romero desmintió que esa fuera la intención, y retiró la propuesta de modificación, para turnarla al CC, que, en uso de sus atribuciones, la retroalimentaría (Mora, 2022). Sin embargo, no se volvió a tocar el tema.
Resultados
Como se verá en el siguiente apartado, esto podría haber repercutido en que se perdiera la experiencia acumulada en la interacción con el cc en cuanto a su participación en el proceso de designación de los comisionados del Instituto, dado que antes se había despedido a Miguel Hernández, quien fuera el secretario ejecutivo durante la presidencia de Cantero, quien también era el secretario técnico del Consejo y le había auxiliado en cuatro procesos anteriores, realizados en 2016, 2017, 2020 y 2021.
Es importante señalar lo anterior debido a que se puede decir que la memoria institucional del cc es conservada por el personal de planta del ITEI que le atiende, dado que los consejeros tienen una mayor rotación, y al ser sus puestos honoríficos no tienen la posibilidad de dedicar tanto tiempo a las labores del Instituto. En ese sentido, la renovación abrupta de los funcionarios implica una pérdida inmediata de la experiencia organizacional acumulada.
Se podrá argumentar, con razón, que esa situación fue propiciada por la renuncia de Cantero, que dejó un vacío que fue aprovechado por los actores políticos con interés en intervenir más directamente en la designación de la nueva comisionada presidenta.
Adicionalmente, podemos considerar que, al romperse los equilibrios existentes dentro del ITEI este pudo haber sido capturado por los actores detrás de los comisionados Romero y Rosas, quienes lograron desplazar al personal que no era cercano a ellos, y que, presumiblemente, habría colaborado con Natalia Mendoza si el Congreso le hubiera reconocido su nombramiento como presidenta suplente.
Proceso de designación de la nueva comisionada presidenta
Contexto previo
Se puede asumir una falta de compromiso con el DAI por parte del Congreso del Estado de Jalisco si se toma en consideración que desde diciembre de 2021 fue público el hecho de que Cantero había sido designada como contralora ciudadana del Ayuntamiento de Guadalajara, y que ya había solicitado una licencia para poder ocupar ese cargo. Incluso se tuvo que presionar al Congreso para que tomara protesta a la suplente y completara el pleno del ITEI, y que en ese periodo la Comisión de Participación Ciudadana, Transparencia y Ética en el Servicio Público (CPCTESP), a la que corresponde atender lo referente al Instituto, no había acusado recibo de la situación ni había elaborado y emitido la convocatoria para designar a la nueva consejera presidenta.
Fue hasta el 23 de marzo de 2022 cuando la Comisión informó que ya estaba lista la convocatoria (Pérez, 2022a), aunque no la turnó al pleno sino hasta el 27 de abril, con la intención de culminar el proceso en la segunda quincena de junio (Congreso del Estado de Jalisco, 2022a).
Como se mencionó más arriba, en el caso de Jalisco la designación de quienes integran el pleno del ITEI tiene un filtro, que consiste en la aplicación de un examen, cuya organización, incluyendo el temario, la invitación a quienes lo elaboran y califican, así como los horarios y demás aspectos del procedimiento, corren a cargo de su CC. De esta manera se ofrece mayor certeza de imparcialidad a quienes participan en las convocatorias y se favorece que solo quienes acrediten tener los conocimientos necesarios puedan ser elegibles.
Ahora bien, es cuestión de especulación determinar si el hecho de que se hubiera desplazado al equipo que colaboraba con Cantero afectó la capacidad del cc para organizar el examen de conocimientos de manera óptima, pero no habría sido raro que así hubiera sido, dado que fue la primera ocasión en que este procedimiento se llevó a cabo con el apoyo de Ximena Guadalupe Raygoza, la nueva secretaria técnica, quien carecía de la experiencia acumulada por el anterior secretario, Miguel Hernández, que, como ya se mencionó, acompañó al Consejo en cuatro procesos previos.
Proceso
Dado que en el ámbito público se debe mantener la equidad de género en las designaciones públicas, y los comisionados del ITEI en funciones eran varones, la convocatoria fue exclusivamente para mujeres. Se registraron 18 aspirantes, todas provenientes del ámbito público, y varias con experiencia laboral en las Unidades de Transparencia e Información de diversos sujetos obligados de la ley de transparencia (Rivas, 2022a).
Conforme a la convocatoria (Congreso del Estado de Jalisco, 2022a), las aspirantes se presentaron al recinto legislativo el 27 de mayo para que se evaluaran sus conocimientos. El examen fue por escrito, de opción múltiple, sobre las siguientes temáticas: transparencia, acceso a la información pública, protección de datos personales, archivos, gobierno abierto y sistema anticorrupción, que son las áreas de responsabilidad del ITEI.
Para que el proceso de designación pudiera seguir su curso era necesario que por lo menos dos aspirantes obtuvieran una calificación igual o mayor a 80 puntos sobre 100. Sin embargo, no fue así. Solo una aspirante, la comisionada Natalia Mendoza, lo logró, al obtener 87.1 puntos, por lo que fue necesario declarar desierta la convocatoria (Aguilar, 2022c; Rivas, 2022b).
Esta situación causó inquietud en el Congreso del Estado de Jalisco (CPCTESP, 2022a), pese a que había antecedentes: la primera ocasión en la que el Consejo organizó el examen, en 2016, hubo necesidad de emitir tres convocatorias, a fin de que se obtuviera el número de aspirantes elegibles suficiente para continuar con el proceso, que culminó en tiempo y forma.
En el caso que nos ocupa, al decir de una de las aspirantes, Guadalupe Plasencia (2022), aprobar el examen era muy difícil, dado que el temario era sumamente extenso. En efecto, constaba de 53 temas específicos, 47 normas diversas y 30 referencias bibliográficas. Sin embargo, no era imposible aprobarlo, puesto que una aspirante lo logró, y fundamentalmente era el mismo que se había utilizado en procesos anteriores, como se puede constatar en el micrositio en Internet del Consejo Consultivo (ITEI, s/f).
Estrategia
El hecho es que la situación sirvió de pretexto para que el 15 de junio la CPCTESP interviniera en el proceso, introduciendo modificaciones en la segunda convocatoria, aduciendo que de esa manera el procedimiento fluiría de mejor manera. Es de suponer que estas modificaciones fueron propuestas por el diputado José María Martínez, vocal en esa Comisión, y coordinador de la bancada de Morena, a la que corresponde la presidencia de la Comisión, dado que fue quien las defendió en la sesión, y no así la diputada Leticia Pérez, también integrante de Morena, quien la preside. Las modificaciones fueron aprobadas pese a los señalamientos de la posible ilegalidad que implicarían, realizados por la vocal Susana de la Rosa, diputada de Futuro Jalisco (CPCTESP, 2022b).
El diputado Martínez criticó en esa sesión las tendencias de los especialistas y académicos que elaboraron el examen previsto, y además planteó la necesidad de cambiar la ley, al considerar que lo que era una innovación en su momento, la participación del CC, ahora no estaba funcionando.
La segunda convocatoria fue aprobada al día siguiente por el Pleno del Poder Legislativo, con 27 votos a favor, seis abstenciones y dos en contra, mediante el Acuerdo 161/LXIII/22.
Los principales cambios introducidos fueron los siguientes: se mantuvo el requisito de aprobar un examen de conocimientos[2], consistente en 50 preguntas de opción múltiple, al que se le asignó 33% de la puntuación global; se añadió la presentación de un ensayo, que se entregaría junto con la postulación, y que tendría 34% de la calificación y, finalmente, se integró una evaluación oral, en la que las aspirantes deberían responder a una pregunta formulada de manera conjunta por el Consejo Consultivo y los especialistas y académicos convocados para realizar la evaluación, asignándole 33% de la calificación. Además, el Congreso especificó que los cinco especialistas que llevarían a cabo la evaluación de las aspirantes tendrían que elegirse de entre los 10 que aparecían en la lista incluida (Congreso del Estado de Jalisco, 2022b).
Las modificaciones introducidas resultaron suficientemente significativas como para alterar el curso del proceso de evaluación de las aspirantes. Para empezar, al incluir elementos de evaluación adicionales se le quitó peso específico al examen, el cual quedaba prácticamente anulado dado que los otros dos aspectos a considerar se evaluarían de manera subjetiva, con una escala de “Cumple/No cumple”. Además, en caso de que alguna aspirante solo obtuviera “No cumple” en todos los rubros, recibiría 50% de la calificación máxima esperada. El hecho de que el ensayo se entregara junto con la postulación no permitía verificar quién lo había redactado.
Por otra parte, la especificación de quiénes eran las personas expertas que podrían ser convocadas para llevar a cabo la evaluación implicó, en los hechos, un veto legislativo para quienes no aparecieron en la lista, puesto que de las ocho personas especialistas que participaron en la primera convocatoria solo se incluyó a tres en la segunda: Annel Vázquez, José Bautista y Vicente Viveros. Es de suponer que las personas no incluidas son a las que el diputado Martínez criticó.
Como se ve, la segunda convocatoria abría la posibilidad de incluir entre las elegibles a aspirantes que no hubieran acreditado su capacidad con una calificación alta el examen, lo que favorecería que se designara como comisionada presidenta a una persona no apta para el puesto, que estaría, entonces, a las órdenes de quienes se lo otorgaron, con lo que se consumaría la captura del ITEI.
Por eso no es extraño que esas disposiciones invadieran el área de competencia del CC, dado que le indicaban cómo debería hacer la evaluación, algo que la ley le atribuye al propio Consejo, junto con las personas expertas a las que convoque, y, por otro lado, acotaba quiénes podían ser esas personas, evitando que tuviera el margen de actuación suficiente para evadir el intento de capturar la presidencia del Instituto.
Esa manera de intervenir en un proceso, torciendo lo dispuesto por la ley, coincide con la manera en que el diputado Martínez suele operar, algo que es público y notorio, y de lo que, en el marco de lo que aquí se analiza, dio cuenta el columnista Diego Petersen (2022).
El mismo día de la aprobación de la segunda convocatoria la bancada del partido Hagamos Jalisco denunció públicamente que era ilegal (Lattuada, 2022), y el propio Consejo Consultivo se pronunció en el mismo sentido (CCITEI, 2022; Rodríguez, 2022b), motivo por el cual decidió no seguir participando en el proceso (De Anda, 2022a), pese a la presión que recibió de parte de algunos diputados, así como del Comité de Participación Social del Sistema Estatal Anticorrupción (Chávez, 2022).
De este modo, en vista de que, pese a las irregularidades denunciadas, se presentaron 23 aspirantes (Rivas, 2022c), el Congreso desestimó los llamados a llegar a un acuerdo con el CC (Pérez, 2022c), y el 30 de junio acordó continuar, encomendándolo a la CPCTESP, amparándose en lo que la propia ley establece en caso de que el CC no entregue en tiempo y forma la lista de personas elegibles para el puesto (Congreso del Estado de Jalisco, 2022c; Rivas, 2022d).
Sin embargo, ese mismo día Natalia Mendoza, la única aspirante que aprobó el examen de la primera convocatoria, se amparó contra la nueva, y obtuvo una suspensión del procedimiento, pese a lo cual la CPCTESP acordó hacerse cargo de este (Rivas, 2022e), ajustando los plazos, dado que los previstos suponían que el Consejo se haría cargo (Ríos, 2022).
De este modo, el procedimiento siguió adelante y las aspirantes fueron evaluadas el 13 de julio. De manera previsible, el número de aprobadas se incrementó notoriamente, ya que 11 lograron acreditar su elegibilidad en los términos de la segunda convocatoria (Rivas, 2022h).
Por su parte, los tres sectores que integran al cc, empresarial, académico y social, se pronunciaron públicamente a favor de su negativa a participar, demandaron que se cancelara la segunda convocatoria y exigieron que se emitiera una que respetara lo establecido en la ley, a lo que el Congreso prestó oídos sordos (De Anda, 2022b; Equipo Editorial, 2022b; Levario & Pérez, 2022; Rivas, 2022g).
Resultados
Finalmente, el 19 de julio prosperó la suspensión definitiva del proceso, promovida por Natalia Mendoza, y el Congreso acató la orden de no continuar con el procedimiento hasta que se resolviera su procedencia (Saldaña, 2022).
Se esperaba que el tribunal de distrito que concedió la suspensión continuara con el juicio a principios de agosto, con la audiencia respectiva, pero, por motivos desconocidos, se pospuso en varias ocasiones (Pérez, 2022d; Rivas, 2022f, 2022i, 2022j), de manera que 2022 terminó sin que se pudiera designar a la nueva comisionada presidenta del ITEI (Pérez, 2022f).
En el ínter, Natalia Mendoza tuvo que dejar el ITEI el 2 de julio, al vencerse su nombramiento, lo que implicó un aumento en la carga de trabajo para los dos comisionados restantes (Pilar, 2022e), por lo que la garantía del DAI en Jalisco quedó más limitada a lo largo de todo el segundo semestre de 2022, y al momento de redactar estas líneas, aún no se sabe qué pasará.
Por lo pronto, el intento por capturar al ITEI quedó interrumpido y permanece como un reto para la sociedad civil, la academia y la iniciativa privada hacer lo necesario para evitarlo.
Conclusiones
La renuncia de Cantero a su nombramiento, para poder ocupar otro, rompió los equilibrios políticos al interior del ITEI, lo que propició su captura temporalmente y favoreció la creación de condiciones que le dificultaron al CC hacerse cargo de la logística de su parte del proceso de designación de la nueva titular, al mismo tiempo que se debilitó la capacidad del órgano de garantizar el DAI, ya que el pleno se quedó incompleto.
Quienes deciden dentro del Congreso del Estado de Jalisco utilizaron como pretexto la circunstancia de que solo una aspirante aprobó el examen de la primera convocatoria para sabotear la labor del CC, el cual decidió no legitimar un procedimiento violatorio de la ley y decidió no continuar formando parte del proceso, lo que resultó benéfico para quienes querían capturar al ITEI, mediante la aplicación de un procedimiento de evaluación del conocimiento de las aspirantes subjetivo, además de violatorio de la ley, que permitiría que más mujeres fueran elegibles, aunque no tuvieran suficientes conocimientos. El intento de captura estuvo a punto de lograrse, pero la decisión de ampararse por parte de la aspirante Natalia Mendoza dejó el proceso interrumpido.
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[1] En este texto la ley a la que se hace referencia es la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Jalisco y sus Municipios.
[2] Este es el único requisito previsto en la ley para evaluar el conocimiento de las aspirantes, y debido a ello fue el único que se incluyó en la primera convocatoria.