Por José Bautista Farías
En el presente trabajo se hace un balance preliminar del Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco (ITEI) con base en un estudio de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información, capítulo Jalisco (AMEDI-Jalisco) y de la “Métrica de la Transparencia 2010” del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y la Conferencia Mexicana de Acceso a la Información Pública (COMAIP). En este texto se analiza la forma en que han intervenido los intereses políticopartidistas en la elección de los titulares de este organismo; describe las facultades que le asigna la ley al ITEI;; y se examinan algunos puntos críticos del desempeño del ITEI que generalmente no se incluyen en los informes de este instituto.
La elección de los titulares del ITEI, un punto crítico
El 2 de julio de 2010, el ITEI cumplió cinco años, con este motivo conviene hacer un breve balance de su desempeño a través de indicadores de interés para los ciudadanos. Este organismo se creó a partir de la segunda Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco (LTIPEJ) publicada el 6 de enero de 2005, decreto número 20867 (en vigor desde el 23 de septiembre de 2005). En mayo de ese año se lanzó la convocatoria pública para la inscripción de candidatos en la conformación de este organismo. Al llamado se apuntaron 59 aspirantes (sólo ocho mujeres), de éstos 25.4% lo hicieron en calidad de “ciudadanos”; 44.1% reportaron estudios de licenciatura y 8.5% grado de doctor, además de un ingeniero, un abogado y un profesor. De los 39 finalistas entrevistados por la Comisión Legislativa de Participación Ciudadana, 25 señalaron que buscaban la presidencia del nuevo organismo y catorce perseguían ser consejeros honoríficos. «Para los integrantes de la LVII Legislatura, la “primera mano” en la elección estaba en el PAN, pues en mayo anterior habían elegido a los integrantes del Instituto Electoral del Estado de Jalisco (IEEJ), pero en éste resultó que la “mano” la tuvo el PRI” (Alonso, 2007: 105).
El sistema de “cuotas” de partido ha estado presente en la elección de los organismos autónomos de Jalisco (ITEI, IEPC y CEDHJ) y de ello dan cuenta diversos analistas (Proceso Jalisco, 2010: III y IV). Rubén Alonso (2007: 107108) describe a detalle las negociaciones y los “vetos” que se dieron a algunos candidatos entre los partidos políticos representados en el Congreso: “el sábado 2 de julio de 2005, los coordinadores del PRI, Ramiro Hernández García, y del PAN, Antonio Muñoz Serrano, negociaron la presidencia… Valencia López, propuesto por el PAN, había mencionado tener “cercanías” con el PRI después de haber colaborado en la campaña de Francisco Labastida Ochoa por la Presidencia de la República en el año 2000″. Al final de este proceso de elección, el primer Consejo del ITEI se conformó por: Augusto Valencia López, Héctor Moreno Valencia, Héctor Ontiveros Delgadillo (respaldados por el PAN), Remberto Hernández Padilla y Guillermo Muñoz Franco (respaldados por el PRI), para un periodo de cuatro años para el caso del presidente y de tres años para el caso de los consejeros.
El 17 de julio de 2007 (decreto número 21862/LVIII/07) se reformaron los artículos 38 y 45 de la LTIPEJ, reduciendo el número de integrantes del Consejo del ITEI de cinco a tres miembros. Derivado de esto, el 25 de junio de 2008, los diputados de la LVIII Legislatura eligieron como consejeros a Guillermo Muñoz Franco (reelegido con apoyo del PRI) y José Guillermo García Murillo, respaldado por el PAN, quedando fuera por término de su periodo: Héctor Moreno y Héctor Ontiveros. Cabe subrayar que el consejero García Murillo se inscribió como candidato a presidir el ITEI desde su conformación, empero en aquella ocasión fue descartado debido a señalamientos de plagio de su tesis doctoral (Público 3/07/2005). No obstante estas acusaciones los diputados argumentaron que hasta la fecha no se habían presentado pruebas de tan grave acusación. En respuesta a esto, integrantes de CIMTRAJalisco entregaron a los coordinadores de las fracciones parlamentarias representadas en el Congreso un documento con las pruebas documentales del plagio de un texto de Miguel Carbonell titulado: “Notas sobre la regulación constitucional de los medios electrónicos de comunicación”, editado por la UNAM. Los diputados no respondieron e hicieron caso omiso de los señalamientos. Miembros de CIMTRA hicieron públicas las inconsistencias legales en la elección de los consejeros y el procedimiento opaco (Mural 30/06/2009), lo que motivó a que el exconsejero Héctor Moreno Valencia interpusiera un amparo.
El 12 de junio de 2008 se modificaron los artículos 40 y 42 de dicha ley, en los que se cambió la personalidad de los consejeros, dejando de ser honoríficos (Decreto Número 22225/LVIII/08).
El 1 de julio de 2009 el Congreso nombró como Consejero Presidente a Jorge Gutiérrez Reynaga (respaldado por el PRIUdeG), mediante el método de insaculación, violentando el procedimiento legal establecido en el Artículo 43 de la LTIPEJ. Dicho artículo (fracción V) establece que “En caso de que alguno de los candidatos no reúna los votos requeridos (como fue el caso), la Comisión Legislativa de Participación Ciudadana y Acceso a la Información Pública, propondrá, en la siguiente sesión ordinaria que celebre el Congreso, una nueva lista”. Las irregularidades registradas motivaron a que 27 representantes de organismos civiles y cuarenta ciudadanos (empresarios, académicos, periodistas) demandaran a los diputados reponer el procedimiento, desconocieron la designación del Congreso y solicitaron a Jorge Gutiérrez renunciar al cargo.
Facultades del ITEI
El ITEI es un organismo público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios, según el Artículo 9 de la Constitución Política del Estado de Jalisco y 36 de la LTAIPEJ, y tiene por objeto garantizar el derecho de toda persona a conocer el proceso y la toma de decisiones públicas, así como solicitar, acceder, recibir y difundir información pública (Art. 2); dentro de sus facultades destacan promover la cultura de la transparencia, garantizar el derecho a la información y resolver controversias (Art. 9, fr. VI de la CPEJ), entre otras.
Las atribuciones que le proporciona la ley de transparencia al ITEI son muy amplias: elaborar estudios sobre el tema, interpretar y vigilar las disposiciones de la ley de transparencia, evaluar el desempeño de los sujetos obligados en la materia, emitir comunicados sobre incumplimiento de sus resoluciones o por infracciones reiteradas, capacitar a los sujetos obligados, establecer lineamientos para la clasificación, desclasificación y custodia de la información reservada y confidencial, así como revisar la correcta clasificación de la misma, establecer lineamientos para el manejo, mantenimiento, seguridad y protección de la información confidencial, promover la digitalización de la información, celebrar convenios, gestionar fondos, entre otros. ¿Qué tanto cumple el ITEI con estas atribuciones?, ¿cuál es su desempeño institucional como garante del derecho a la información en Jalisco? A continuación se presenta un análisis de algunos asuntos que pudieran incluirse en un balance de este organismo.
Presupuesto y gestión de recursos
De acuerdo con estudios de la Métrica de la Transparencia 2010 del CIDE y COMAIP, el ITEI es uno de los organismos con menos presupuesto de los órganos garantes del país. Lo anterior puede tener diferentes interpretaciones (a nivel de hipótesis) que pueden atribuirse a factores tanto internos como externos. A nivel interno la responsabilidad recae en el titular del ITEI, debido a su escasa habilidad y/o capacidad para negociar y gestionar recursos públicos y privados (nacionales e internacionales); a nivel externo habría que señalar al Ejecutivo y al Congreso del Estado como responsables de “castigar” presupuestariamente a este organismo en virtud de la afectación a sus intereses políticos. (Recordemos que el exgobernador, Francisco Ramírez Acuña, fue demandado penalmente por el ITEI, así como los diputados de la Legislatura LVIII por incumplimiento a sus resoluciones). Es probable que la causa del presupuesto raquítico asignado al ITEI obedezca a una combinación de ambos factores.
No obstante lo anterior, el ITEI ha registrado subejercicios de su presupuesto desde 2006 hasta 2010 y se sostiene sólo con financiamiento público, lo que evidencia una nula capacidad de gestión de recursos por otras vías.
El ITEI inició operaciones, en 2005, con un presupuesto de apenas tres millones de pesos; para el 2006 se incrementó a $ 13’798,170.06 pesos. Para el 2010 el Congreso aprobó un presupuesto de $ 20’072,988.62 pesos, prácticamente el mismo registrado de los años 2007 al 2009 (ver gráfica 1). Lo que sí muestra una mayor variación es el subejercicio del presupuesto sobre todo en los años 2007 y 2008.
Estabilidad laboral
De agosto de 2005 a julio de 2010 han laborado en el ITEI 97 personas, de las cuales, 51 han salido de esa institución (52.6%) y 46 se mantienen (47.4%). Actualmente laboran en este organismo 43 personas.
Durante los años 2005 y 2006 (periodo en el que el ITEI fue presidido por Augusto Valencia) se registró el mayor porcentaje de cambios en el personal del ITEI (de 72.7% en 2005 y 80% en 2006 respectivamente). No obstante, en el periodo de Gutiérrez han emigrado un número considerable de personas. Durante éste se presentaron 73 movimientos de personas empleadas en el ITEI, de los cuales: 60.3% dejaron la institución y 39.7% permanecieron en ella. En la gestión de Jorge Gutiérrez se han presentado 18 movimientos del personal: 16.7% dejó la institución y permanece 83.3%.
Las direcciones de Vinculación Estudios y Jurídico Capacitación, las áreas más importantes de la institución, son en las que se ha registrado el mayor número de movimientos del personal. Esto sin duda ha impactado en el trabajo de estas áreas, en los últimos dos años el ITEI ha dejado de evaluar el desempeño de los sujetos obligados en materia de transparencia y las actividades de capacitación, tanto sujetos obligados como en sociedad civil, han disminuido drásticamente de julio de 2007 a julio de 2009, según un estudio de AMEDIJalisco, 2010.
Del tiempo de vida del ITEI, cerca de un tercio de su personal tiene menos de un año laborando en él y 46.7% (casi la mitad) tiene menos de dos años. Esto representa un alto costo para la institución en términos de aprendizaje, dado que han emigrado las personas que han adquirido experiencia y conocimientos sobre esta materia, lo que puede afectar el desempeño y resultados institucionales.
Otro dato que vale destacar del ITEI son los antecedentes laborales: 39% de los trabajadores proviene del sector público; 48.8% del sector privado y 12.2% de una combinación de ambos: públicoprivado. (Lo que muy probablemente significa antecedentes de poca o nula experiencia y/o conocimientos sobre su materia, lo que podría ser importante indagar).
Sueldos
Un dato preocupante es la tendencia de incremento del gasto en sueldos, con relación al presupuesto anual del ITEI, en los últimos tres años (2008, 2009 y 2010). Como se aprecia en la gráfica 2, este organismo destina actualmente 86.96% del presupuesto en sueldos, lo que representa un monto muy alto que repercute sin duda en los proyectos y programas operativos.
El total de percepciones mensual del presidente del ITEI es de $ 98,528.80 pesos (similar al de Marcelo Ebrard, titular del Gobierno de la Ciudad de México) y el de los consejeros es de $70,170.06 pesos (ITEI, 2010). De acuerdo con el estudio de Métrica de la Transparencia de 2010 del CIDE y COMAIP, Jalisco ocupa el cuarto lugar con sueldos de titulares de órganos garantes más altos del país (sin considerar al IFAI), superado sólo por Quintana Roo, DF y Campeche.
Recursos de revisión
Con excepción del primer año del funcionamiento del ITEI (2005) y 2007, el número de resoluciones que atiende el Consejo se ha incrementado año con año. De enero a julio de 2010 el promedio mensual es de 89.9 resoluciones, contra 57.8 atendidas en 2009.
Hay que destacar que la mayoría de las resoluciones emitidas por el Consejo del ITEI en el caso de peticiones de organizaciones civiles son a favor del ciudadano, en 96.4% contra 3.6% que favorece a los sujetos obligados. Como se muestra en la gráfica 3, en la mayoría de los casos (con excepción de los fideicomisos y los sindicatos) las resoluciones son a favor del ciudadano.
Otro dato relevante es que 73.63% de las resoluciones emitidas son fundadas (esto es, cumplen con los requisitos y procedimientos normativos), 22.03% son infundadas, 3.37% son sobreseídos (lo que significa que se desiste y/o queda sin efecto el acto impugnado) y muy pocos se desechan o resultan ser improcedentes (0.07% y 0.04%, respectivamente).
A manera de conclusión
Sin duda se requieren de más datos para hacer un balance más completo del desempeño institucional del ITEI que el que aquí se aporta. Sin embargo, los puntos que se anotan son preocupantes en dos sentidos: por un lado destaca la intervención de los partidos en la elección de los titulares y consejeros del ITEI, a través del reparto de cuotas (además de la presión que ejercen para incluir a sus allegados en la planta laboral de ese organismo) con el fin de proteger sus intereses político partidistas;; y por otra parte, la tendencia de incremento en los salarios del personal que dejan prácticamente sin recursos para operar los proyectos sustantivos del ITEI. Aunado a lo anterior, lo realmente preocupante es la apropiación de la clase política de este tipo de organismos que minan su autonomía y su carácter ciudadano.
Bibliografía
Alonso, R., (2007) Leyes de transparencia y acceso a la información pública gubernamental locales: la emergencia del derecho a la información. México, CIESAS, Universidad Veracruzana.
Asociación Mexicana de Derecho a la Información, capítulo Jalisco, (2010) El ITEI a 5 años de su creación. Guadalajara, Asociación Mexicana de Derecho a la Información, capítulo Jalisco. Disponible en: http://www.amedi.org.mx/comunicados/balanceITEI.pdf
Centro de Investigación y Docencia Económicas, (2010) Métrica de la Transparencia 2010. Centro de Investigación y Docencia Económicas. Disponible en: http://metricadetransparencia.cide.edu/